Lineamientos de Política Pública para la Economía Popular y Comunitaria

Documento de trabajo para el diálogo social y político 

Por Cesar Augusto Giraldo G., Ruth Quevedo, Martha Lucía Bernal, Juan Sebastián Acero V.

Introducción

El presente documento presenta una versión preliminar de los lineamientos estratégicos de política pública para la economía popular y comunitaria. Como tal, refleja el avance de un trabajo en desarrollo que recoge, por un lado, la conceptualización que ha elaborado sobre el tema a lo largo de la última década el Grupo de investigación en Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo – GSEID – de la Universidad Nacional de Colombia, liderado por el profesor Giraldo. A partir de diversos trabajos de campo, el grupo ha formulado una aproximación teórica situada, bajo un enfoque territorial, con el propósito de comprender y analizar las dinámicas económicas y sociales de lo que se ha denominado economía popular y comunitaria, y de esta manera contribuir con recomendaciones de política orientadas a la inclusión social de los trabajadores y trabajadores de esta economía, así como a la garantía plena de sus derechos.  

Por otro lado, el presente documento de lineamientos de política se nutre de  las discusiones que adelantó el equipo de trabajo que formuló las propuestas dirigidas a la economía popular incluidas en el plan de gobierno “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, del cual los autores hicieron parte. Cabe mencionar que el Pacto con la Economía Popular, como aparece en dicho documento, recoge además los resultados de mesas de trabajo adelantadas con actores del sector, quienes presentaron sus posiciones y principales demandas en aspectos como derechos sociales e infraestructura básica de cuidado, reconocimiento del trabajo de la economía popular y comunitaria, participación en la formulación y seguimiento a la política pública, derecho a la alimentación adecuada y uso y aprovechamiento del espacio público. Lo que aquí se presenta, por tanto, desarrolla con base a la metodología de marco lógico los elementos centrales contenidos en el plan de gobierno, en clave de redistribución, reconocimiento y participación, siguiendo a Fraser (2006).

El objetivo central de los lineamientos estratégicos de política pública es reconocer y hacer efectivo el acceso a los derechos de las trabajadoras y  trabajadores de la economía popular y comunitaria, promover las condiciones para la valorización de sus trabajos y oficios, garantizar el acceso al crédito para el fomento de sus unidades productivas y adoptar una institucionalidad responsable de la gestión de los asuntos propios de la economía popular y de la implementación de medidas tendientes a su fortalecimiento progresivo. Dada la naturaleza intersectorial del tema, las acciones requeridas deberán vincular diferentes sectores y entidades estatales, del nivel nacional, departamental y municipal, para concurrir de manera articulada y coherente en las intervenciones concretas en los territorios.

Antecedentes y justificación

La economía popular no es un fenómeno novedoso ni único. Con relativa autonomía, las formas económicas de los trabajadores no asalariados han co-existido, si bien de manera subordinada, con las formas dominantes de organización del trabajo en cada período de nuestra historia económica. Los trabajos y oficios de la economía popular, a pesar del cambio en los contenidos con el paso del tiempo, estuvieron presentes en la inserción a la economía mundial bajo el modelo primario-exportador, en la modernización de la estructura productiva nacional mediante la estrategia de  sustitución de importaciones, durante el abandono del proyecto industrializador a favor de la liberalización de los mercados y, en años recientes, en la reprimarización de la economía a favor del sector minero energético. Aún más, el fenómeno presenta elementos comunes en los países y territorios del Sur Global, a pesar de las diferencias propias de cada contexto, en tanto resultado de una modernización capitalista periférica.

Sus formas actuales y distintivas, sin embargo, en las que predomina su rasgo urbano, se remontan al  proceso migratorio hacia las ciudades iniciado a principios del siglo XX en toda América Latina, acelerado en Colombia desde finales de los años 40 por la violencia política y alentado por la promesa de empleo en los sectores económicos modernos. Sin embargo, la extensión de la relación salarial, ligada estrechamente a la escala del proceso de industrialización y en general a la expansión de la economía urbana – moderna–, nunca fue suficiente para vincular al conjunto de trabajadores y trabajadoras que ya desde mediados de siglo habitaban espacios no urbanizados en las periferias de las ciudades. Desde entonces, han sido múltiples y diversas las estrategias de supervivencia implementadas por los sectores populares  en contextos urbanos y mercantiles, enfrentados a altas tasas de desempleo estructural, enormes barreras de entrada a un ya de por sí estrecho mercado laboral formal, principalmente para las mujeres, y a serios limitantes para el acceso al crédito.  

En el marco de esta dinámica socioeconómica e intergeneracional, las trabajadoras y trabajadores de la economía popular, sus hogares y comunidades han gestionado la constitución de barrios y la provisión de servicios públicos, han organizado procesos comunitarios para atender aquellos ámbitos que históricamente ni el Estado ni el mercado han provisto adecuadamente, como el cuidado de niños y ancianos o incluso la cultura y el arte; y han conformado unidades productivas, individuales o colectivas, que ofrecen alimentos, vestido, transporte, reparaciones, recolección de aprovechables y un largo listado de bienes y servicios comercializados, principalmente, en mercados locales. Algunas de estas unidades productivas, incluso, están integradas a cadenas de valor más amplias del sector empresarial nacional y extranjero, como las del sector de confecciones, del sector del reciclaje o el del comercio de bienes importados. 

A pesar del valor económico y social que genera y de su larga trayectoria histórica, el Estado no reconoce a la economía popular y comunitaria como una parte integral del conjunto de la economía ni tampoco los derechos que debieran asistir y proteger a sus trabajadores, por cuanto la regulación laboral está diseñada con referencia al trabajo asalariado típico de la producción industrial fordista. Es decir, el Estado no los reconoce en tanto trabajadores. Sucede de igual manera en el caso de sus unidades productivas, las cuales no se ciñen al marco de la empresa capitalista moderna que sirve de referente a la regulación mercantil. Precisamente, la obstinada miopía que ha caracterizado la formulación de políticas económicas deriva de aplicar el anacrónico marco interpretativo basado en la categoría de informalidad, la cual agrupa indistintamente todo aquello que esté más allá de la regulación estatal. 

Pese a lo tautológico y ambiguo de la categoría, ésta se ha usado repetidamente a lo largo de las últimas décadas para implementar políticas de “formalización” o de impulso al emprendimiento, a la postre infructuosas, así como para justificar la decisión de no establecer espacios de participación  que permitieran incorporar las perspectivas e intereses de los agentes de la economía popular y concertar con ellos la política pública en aras de fortalecer sus dinámicas económicas. Lo cual ha terminado por favorecer el tratamiento policivo de los conflictos que eventualmente resultan, como en el caso de las ventas callejeras y la política de “recuperación” del espacio público. 

Es así que, como resultado de la configuración de una estructura social heterogénea como la colombiana, en la que el Estado ha intervenido de manera inadecuada, los trabajadores de la economía popular han sido históricamente excluidos. La exclusión se manifiesta de diferentes formas. Por un lado,  los trabajos y oficios que hacen parte de la economía popular son excluidos de los procesos de valorización económica y social. De ahí que se mantengan condiciones precarias de producción y su  inserción a los circuitos mercantiles sea subordinada y poco remunerada. Por otro lado, al no ser reconocidos como trabajadores, éstos son excluidos del marco de derechos dirigido a proteger el trabajo y garantizar los beneficios sociales asociados, incluidos los de la protección social y los que derivan del trabajo organizado. Tampoco son reconocidas sus formas organizativas, sus unidades productivas no se identifican como agentes económicos válidos ni sus organizaciones sindicales o gremiales como representantes legítimas de sus intereses. 

De igual forma, los trabajadores de la economía popular y sus organizaciones son excluidos de  los espacios de toma de decisiones para la formulación de política pública, al punto que no existen instituciones del nivel nacional encargadas de gestionar sus asuntos a las cuales acudir ni mecanismos de participación que tengan carácter vinculante. La exclusión también se extiende al ámbito académico, el cual le ha prestado poca atención al tema, catalogándolo como un fenómeno marginal y transitorio que eventualmente desaparecería con el curso del desarrollo, al tiempo que ha negado sistemáticamente los saberes ahí acumulados.  Por último, a nivel cultural, la reproducción de estereotipos basados en condiciones socioeconómicas tiende a mantener una percepción negativa de algunas trabajos y oficios de la economía popular, relacionándolos incluso con actividades criminales, exponiendo a sus trabajadoras a situaciones de vulnerabilidad frente a otros actores sociales, reforzando la situación de exclusión y redundando en su tratamiento policivo. 

Marco conceptual

Definición

La economía popular y comunitaria (EPC) es el trabajo realizado por las personas para garantizar la reproducción social y biológica de sus hogares y comunidades, bien sea a través de obtener los ingresos necesarios para ello, en una relación mercantil informal, o bien sea realizando trabajos no mercantiles de cuidado-comunitario. En su amplitud y diversidad, la economía popular pone de manifiesto la capacidad de autoorganización de las y los trabajadores, hogares y comunidades para resolver sus necesidades y gestionar sus recursos, participando activamente en la producción de los territorios y poniendo en práctica saberes acumulados con el tiempo. 

Las economías populares y comunitarias comprenden el conjunto de actividades y oficios destinados a garantizar las condiciones de vida de la población, predominantemente trabajadora no asalariada y sus familias, mediante la generación de ingresos derivados de actividades de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios, principalmente en mercados locales, así como a través de procesos comunitarios, entre otros alrededor de actividades del cuidado-comunitario en los territorios y mediante procesos de construcción social del hábitat. 

Los trabajadores y trabajadoras que hacen parte de estas economías no son reconocidos por el Estado como trabajadores, por tanto carecen de derechos sociales y económicos asociados al trabajo y por ende están excluidos del contrato de ciudanía social. La mayoría de trabajadores y trabajadoras de la economía popular se desempeña por cuenta propia, en unidades productivas de baja escala de personal (unidades familiares, micronegocios o microempresas), con diversas relaciones laborales, baja complejidad, y formas organizativas (asociaciones, cooperativas, mutuales, organizaciones comunitarias, empresas, sociedades). La economía popular participa en todos los sectores de la economía, en áreas rurales y urbanas, y a ella recurren la mayoría de trabajadores y trabajadoras del país.

Diagnóstico

Ejes problemáticos

Los principales aspectos de la problemática de la economía popular y comunitaria se presentan a continuación agrupados en 4 ejes problemáticos, desagregados por subejes y asociados a temáticas específicas: falta de acceso a derechos (1), desvalorización de trabajos y oficios (2), barreras de acceso al crédito (3) y  desafíos institucionales (4).  

Eje problemático 1

Las trabajadoras y trabajadores de la economía popular no son reconocidos como tales, ni tienen acceso a su derechos

Sub eje problemático 1.1

La regulación laboral y mercantil no reconoce a los trabajadores de la economía popular ni a sus unidades productivas

Sub eje problemático 1.2

Ausencia de mecanismos de protección social que cobijen efectivamente a los trabajadores de la economía popular y comunitaria frente a riesgos laborales y vejez

Sub eje problemático 1.3

Las trabajadoras y trabajadores de le economía popular no tiene acceso efectivo al derecho a la vivienda y a un hábitat digno

Sub eje problemático 1.4

Se persiguen por vía administrativa o por acciones policiales trabajos y oficios de la economía popular, principalmente los que se realizan en el espacio público 

Eje problemático 2

Desvalorización de los trabajos y oficios de la economía popular y comunitaria y precarización de sus condiciones laborales y productivas

Sub eje problemático 2.1

El valor social y económico producido por los trabajos y oficios de la economía popular no es reconocido socialmente ni completamente remunerado

Sub eje problemático 2.2

La economía popular se inserta de manera subordinada a los circuitos mercantiles y cadenas productivas 

Sub eje problemático 2.3

El Estado no presta asistencia técnica y legal a las unidades productivas de la economía popular ni se realizan actividades de formación y capacitación a sus trabajadores

Sub eje problemático 2.4

Se presenta un bajo nivel de asociatividad entre los trabajadores de la economía popular

Sub eje problemático 2.5

Existen impedimentos legales para que la unidades productivas de la economía popular puedan contratar con Entidades Estatales para la provisión de bienes y servicios públicos en los territorios

Sub eje problemático 2.6

Es insuficiente el apoyo estatal a organizaciones y procesos comunitarios, compuestos en su mayoría por mujeres y jóvenes, vinculados en los territorios a actividades del cuidado, artísticas, culturales y de comunicación, pedagógicas y deportivas. 

Eje problemático 3

Los actores de la economía popular encuentran enormes barreras para acceder a capital y otros incentivos para su fortalecimiento, al tiempo que no existen estrategias de fomento para su consolidación

Sub eje problemático 3.1

No existe una oferta de crédito público específica para la economía popular que atienda sus necesidades de financiación y esté orientada a su desarrollo productivo e inserción favorable en las cadenas de valor 

Sub eje problemático 3.2

Los programas institucionales de acompañamiento a las unidades productivas de la economía popular en aspectos contables y financieros no reconocen la especificidad de esta economía, no son concertados con sus actores ni tienen continuidad en el tiempo

Sub eje problemático 3.3

No existen estrategias que fomenten la economía popular, incentiven la generación de valor agregado y garanticen su sostenibilidad en el mediano plazo

Eje problemático 4 

El Estado colombiano no reconoce la existencia de la economía popular ni las condiciones particulares de sus trabajadores y unidades productivas, por lo cual no cuenta con instituciones responsables de la gestión de sus asuntos ni abre  espacios para la concertación de las políticas con sus actores, aún en proceso de constituir formas de representación colectiva

 

Sub eje problemático 4.1

Falta una institucionalidad pública responsable de la gestión de los asuntos propios de la economía popular y de la implementación de medidas tendientes a su fortalecimiento

Sub eje problemático 4.2

Ausencia de información estadística oficial que de cuenta de los trabajos y oficios de la economía popular, de las condiciones de los trabajadores que participan en ella y de las características propias de sus unidades productivas

Sub eje problemático 4.3

Es incipiente el proceso de organización de los actores de la economía popular en aras de constituir instancias de representación colectiva para la interlocución con el Estado y otros actores sociales

Sub eje problemático 4.4

No existen procesos ni mecanismos de participación y validación social de las políticas públicas que involucran a la economía popular

Direccionamiento de la política

La política pública para la economía popular reúne una serie de instrumentos que comparten en su diseño el principio de partir del reconocimiento de las condiciones socioeconómicas de los trabajadores de la economía popular, de las formas organizativas de sus unidades productivas y el contexto en el que éstas operan, prestando especial atención a sus dinámicas territoriales y a las diferencias que existan por motivo de género. De tal forma que sea posible en el momento de su implementación identificar en cada caso la manera en que se ha perpetuado la exclusión a la que ha estado sujeta la economía popular y establecer las acciones específicas tendientes a modificar sus causas, en el marco de procesos participativos que establezcan diálogos con sus actores y reconozcan sus saberes y perspectivas.  

Dado el carácter multidimensional de la problemática de la economía popular y comunitaria, dichas acciones vincularán diferentes sectores y entidades estatales, del nivel nacional, departamental y municipal, para concurrir de manera articulada y coherente en las intervenciones concretas en los territorios. Por tal motivo, la acción intersectorial requerida, así como su coordinación, deberán ser elementos a considerar en el diseño institucional que aquí se incluye como un eje estratégico. 

Objetivo general

El objetivo central de la política pública es reconocer y hacer efectivo el acceso a los derechos de las trabajadoras y  trabajadores de la economía popular y comunitaria, promover las condiciones para la valorización de sus trabajos y oficios, garantizar el acceso al crédito para el fomento de sus unidades productivas y adoptar una institucionalidad responsable de la gestión de los asuntos propios de la economía popular y de la implementación de medidas tendientes a su fortalecimiento progresivo.

Lineamientos Estratégicos de política pública

Ejes estratégicos

Eje estratégico 1 

Reconocimiento de las trabajadoras y trabajadores de la economía popular y garantía efectiva de sus derechos 

Línea de acción 1.1 Impulsar la modificación de la regulación laboral colombiana para incluir el reconocimiento de los trabajadores de la economía popular y de sus derechos laborales y sindicales

Línea de acción 1.2 Impulsar la modificación de la regulación mercantil para incluir la categoría de  unidades productivas de la economía popular  

Línea de acción 1.3 Implementar mecanismos de protección social que cobijen efectivamente a los trabajadores de la economía popular y comunitaria frente a riesgos laborales y vejez

Línea de acción 1.4 Garantizar el acceso efectivo al derecho a la vivienda y un hábitat digno a las trabajadoras y trabajadores de le economía popular 

Línea de acción 1.5 Adoptar medidas para que entidades del orden nacional y entidades territoriales se abstengan de adelantar acciones administrativas y/o policiales que obstaculicen o impidan el desarrollo de trabajos y oficios de la economía popular, incluidos aquellos que se realizan en el espacio público 

Eje estratégico 2 

Valorización de los trabajos y oficios de la economía popular y mejoramiento de sus condiciones laborales y productivas

Línea de acción 2.1 Establecer Pactos de Productividad con los actores de la economía popular dirigidos a reconocer y aumentar el valor que generan con su trabajo y a incrementar sus ingresos, en el marco de la política de reindustrialización.

Línea de acción 2.2  Implementar estrategias territoriales para la apropiada inserción de las unidades productivas de la economía popular en cadenas de valor y circuitos mercantiles 

Línea de acción 2.3 Prestar asistencia técnica y legal a las unidades productivas de la economía popular, de acuerdo a sus necesidades y contexto particular, y realizar actividades de formación y capacitación a sus trabajadores

Línea de acción 2.4 Implementar un programa dirigido al fomento y cualificación de los procesos de asociatividad cooperativa entre los trabajadores de la economía popular

Línea de acción 2.5 Establecer Alianzas Público Populares entre las Entidades Estatales

 y las unidades productivas de la economía popular para la provisión de bienes y servicios públicos en los territorios

Eje estratégico 3 

Garantizar mecanismos de financiamiento y fomento de la economía popular, que respondan a sus  necesidades y condiciones,  junto con una estrategia de acompañamiento eficaz para el fortalecimiento de su actividad económica

Línea de acción 3.1 Garantizar el acceso al crédito para la economía popular y comunitaria a través de la apertura de líneas específicas por parte de la banca pública que consideren, entre otras cosas, tasas de interés diferenciadas, plazos de pago especiales, períodos de gracia y condiciones flexibles de acceso.

Línea de acción 3.2 Establecer un proceso de acompañamiento técnico y socio-productivo a las unidades productivas de la economía popular, que parta del reconocimiento de sus saberes, tenga un carácter participativo y se fundamente en el diálogo.

Línea de acción 3.3 Implementar una estrategia de financiación dirigida a fomentar la economía popular y comunitaria y garantizar su sostenibilidad en el mediano plazo

Eje estratégico 4 

Diseñar y adoptar una institucionalidad pública que reconozca a la economía popular y genere espacios para la concertación de las políticas con sus actores y formas de representación colectiva

Línea de acción 4.1 Diseñar y adoptar una institucionalidad pública responsable de la gestión de los asuntos propios de la economía popular y de la implementación de medidas tendientes a su fortalecimiento progresivo

Línea de acción 4.2  Producir información estadística oficial que de cuenta de los trabajos y oficios de la economía popular, de las condiciones de los trabajadores que participan en ella y de las características propias de sus unidades productivas

Generar mecanismos de participación social y comunitaria para la formulación y validación de las políticas públicas que involucren o incidan en la economía popular

Línea de acción 4.3 Incentivar el proceso de organización de los actores de la economía popular en aras de constituir instancias de representación colectiva para la interlocución con el Estado y otros actores sociales

Línea de acción 4.4 Establecer procesos de participación social y comunitaria, bajo un enfoque territorial, para la formulación y validación de las políticas públicas que involucran a la economía popular