Las ollas comunitarias como política pública. Entrevista a Javier Pava, exdirector de UNGRD

Entrevista realizada por Andrés Romero y Edgar Suárez

AMC: A Media Cuadra

JP: Javier Pava

Javier Pava Sánchez fue el director de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres entre agosto de 2022 y abril de 2023, tiempo en el cual se implementaron las primeras alianzas Público Populares llevadas a cabo por este gobierno. Fue el mecanismo jurídico que permitió la implementación de las Ollas Comunitarias como parte de la estrategia para atención de desastres,  y con miras a servir de modelo en el futuro inmediato para la implementación de otros proyectos que -siguiendo el espíritu del Plan de Desarrollo- debieran desarrollarse utilizando la figura de las Alianzas Público Populares. 

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AMC: Vamos a hablar sobre las ollas comunitarias como Alianzas Público Populares, las primeras que se lograron llevar a cabo de manera efectiva en el actual gobierno,  ¿Qué nos puede contar al respecto?

JP: Este es un momento afortunado para retomar el tema y empoderarlo, estamos en mora de reivindicar los logros y darle alcance a una política de hambre cero que era el objetivo inicial cuando arrancamos con las Alianzas Público Populares. Esto nos exige en este momento una mayor rigurosidad y profundidad en el análisis de cada uno de los temas.

Yo sigo estando en el gobierno, defendiendo a nuestro movimiento político, defendiendo al presidente, defendiendo al programa pero no significa esto que uno no analice a fondo los aciertos y las cosas que desafortunadamente no están funcionando bien, que requieren un análisis para corregir, para complementar porque queremos que esto funcione, así que bienvenida esta oportunidad porque hay que profundizar, no podemos quedarnos en la mirada superficial.

AMC: ¿Cómo diseñaron el programa de Ollas Comunitarias cuando empezó este gobierno?

JP: Cuando llegamos al gobierno con el presidente una de sus prioridades era atender el enorme número de damnificados asociado al fenómeno de la niña. Veníamos de un año largo y continuo de este fenómeno en el país.

El mayor número de damnificados estaba en zonas rurales, aisladas, los campesinos perdieron sus cosechas, llegando a una situación extrema en la que estaban pasando hambre. Esto había traído como consecuencia un aumento de los precios de la comida a nivel local con repercusiones muy graves.

El presidente planteó lo siguiente “Vamos a aprovechar esto para transformar lo que tradicionalmente se hace en gestión de riesgos de desastres que son las ayudas humanitarias de emergencia”.

El mecanismo tradicional venía siendo la entrega de unas cajas de mercados no perecederos que no resolvían el problema, al contrario, lo profundizaban, pues se entregaba la cajita y esto no resolvía el problema de la seguridad y sobre todo la soberanía alimentaria, cosa que tiene muy clara el presidente.

La tarea fundamental era transformar esa ayuda humanitaria de emergencia en un mecanismo que nos diera la posibilidad de resolver la cuestión de soberanía alimentaria.

En este sentido la tarea que tuve inicialmente era no entregar más cajas. Sin embargo, estaba la necesidad de dar una respuesta inmediata y esto implicó que la primera respuesta se debiera llevar a cabo con cajas -inevitablemente- entre tanto implementábamos un proyecto en el que la segunda intervención fuese entregar comida caliente con insumos producidos y gestionados por la misma comunidad.

Aquí viene un cambio conceptual que nunca se había planteado en la práctica: El significado de “damnificado” El damnificado se entiende como aquella persona que solo recibe, como sujetos pasivos. El cambio consistía en convertirlos en sujetos activos como parte de la solución.

En la mayoría de los casos eran campesinos que esperaban tener una oportunidad para producir. Para ellos es una cuestión de dignidad y el cambio consistía en que no se quedaran esperando “una cajita de mercado”. Ellos querían ponerse a producir y hacer lo que sabían hacer, por ejemplo, producir comida.

Entonces la cuestión consistía en hacer que los llamados tradicionalmente “damnificados” se hiciera activos en el proceso, que ellos mismos produjeran su comida.

Uno de los puntos centrales, en lo cual el presidente fue enfático, era que la solución debía implementarse con las organizaciones sociales y comunitarias de cada territorio y la organización de base más extendida resultan ser las Juntas de Acción Comunal. La más extendida pero no la única. En varios territorios se contrató con Organizaciones Sociales de base como organizaciones de mujeres, organizaciones de pescadores, de campesinos. En muchos casos nos dimos cuenta que -incluso en las Juntas de Acción Comunal- quien asumiría la tarea de la olla era un comité constituido básicamente por mujeres.

Esto implica contratar con las Juntas de Acción Comunal y Organizaciones ¡de manera directa! Sin intermediación y reducir los requisitos para permitir su viabilidad.

Aquí es donde aparecen las Alianzas Público Populares. Las primeras Alianzas Público Populares de este gobierno fueron las que se llevaron a cabo en la UNGRD (Unidad Nacional para la gestión de Riesgo de Desastres) para poder contratar con las Juntas de Acción Comunal y otras organizaciones de base comunitaria.

Si se llevaba a cabo un contrato del modo tradicional implicaba una serie de formalidades dentro de la normatividad de contratación (que las JAC y otras organizaciones difícilmente podrían cumplir ya que la contratación tradicional del Estado se encuentra en un marco que favorece a los grandes capitales)

En su lugar, si la relación se mediaba a través de la figura de Alianza Público Popular se establecía que existe un acuerdo entre dos partes en la cual cada una de ellas aporta. Efectivamente así funcionó. Las comunidades aportaron su experticia, sus recursos, su capacidad y nosotros aportábamos los recursos para financiar el montaje de las Ollas Comunitarias.

Desde un principio se previó que esta Alianza no iba a terminar solamente en la Olla Comunitaria. 

Inmediatamente después de esto se buscó implementar las “canastas populares” que significaba realizar compras a actores de la Economía Popular Local para que la Olla Comunitaria se surtiera de los productores de las zonas de influencia y que se pudiera mover la economía local y regional, generando una red entre la olla, el productor y los usuarios, promoviendo la soberanía alimentaria.

El ejercicio debería llevar a que muchas familias que estaban en riesgo se les pudiera ofrecer una solución efectiva. Algunas de estas familias se encontraban (y se encuentran aun) en riesgo y se les planteaba la opción del reasentamiento como una solución de largo plazo.

Este reasentamiento - en línea con el planteamiento del presidente- no debía ser la entrega de casa ni proyectos urbanos que podrían tardar 5 años. Al contrario, se proponía la entrega de tierras que permitieran generar proyectos productivos, soluciones de vivienda y al mismo tiempo mantener el esquema de Olla Comunitaria con Canastas Populares, uniendo todo esto a la Reforma Agraria. Es decir, reforma agraria con soberanía alimentaria para llegar a un Hambre Cero.

Muchos solo entendieron la primera parte, no entendieron el alcance, la Olla Comunitaria era solo el principio, era una entrada a un objetivo mucho más grande y ambicioso. Dentro de la gestión de riesgos las Ollas Comunitarias eran un mecanismo que permitía dar soluciones de manera rápida de manera temprana, incluso antes de formalizado el Plan Nacional de Desarrollo y a su vez servir de puerta para apuntalar cambios más profundos.

Se esperaba que en cuanto se aprobara el Plan de Desarrollo este programa se engranaría armoniosamente con dicho Plan y tendría garantías de recursos constituyéndose en una política de largo plazo.

Ahora bien, en ese momento (finales de 2022, inicios de 2023) sin Plan De Desarrollo aprobado, debíamos operar con el Plan de Desarrollo anterior. Es por esto que la estrategia para lograr dar inicio a la operación de las Alianzas Público Populares a través de las Ollas Comunitarias consistió en sacar adelante el proyecto a través de la UNGRD que por su función misional debe atender personas damnificadas por desastres, considerando que estos damnificados eran parte de la población colombiana en condición de pobreza e inseguridad alimentaria.

AMC: Nos ha hablado del todo el plan y la visión a largo plazo que se tenía con las Ollas comunitarias. ¿Nos podría hablar ahora de lo que se logró de manera efectiva?

JP: Los logros fueron enormes. Hemos menospreciado la potencialidad que tuvieron las Ollas. Es importante mostrar el impacto. No se trata de revisar únicamente los números comparándolos con el total de población que está pasando hambre a nivel nacional. Visto así los números son muy bajos, sin embargo si se hace la revisión en términos regionales las Ollas tuvieron un impacto altísimo. Por ejemplo en la Mojana, en el Sur de Bolívar, en la Guajira, en el Chocó. Allí el impacto positivo fue grande porque se llegó a poblaciones en un altísimo grado de vulnerabilidad, de pobreza, de hambre. Eran familias que no tenían acceso a alimentación porque las inundaciones habían dañado sus cultivos, sus casas, en ese momento no podían producir, a pesar que son agricultores y tradicionalmente producían su comida.

Es decir, es necesario revisar el impacto en términos relativos de un contexto local, regional y de familias en estado de pobreza y de hambre que antes del impacto producían su comida. Con las ollas se facilitó que el circuito productivo se reactivara.

En otro sentido el impacto se puede ver reflejado en que los recursos monetarios que fueron entregados por la UNGRD a las organizaciones en muchos casos aumentaron el alcance inicialmente pactado, es decir, las dinámicas comunitarias que esto desencadenó hicieron posible que los recursos alcanzaran a muchas más personas que las originalmente acordadas entre la UNGRD y las comunidades en las Alianzas Público Populares. Se generaron soluciones, economías nacidas de allí mismo, se requería poner un peso y este peso se triplicaba en miles de soluciones.

Fue posible ver en tiempo real cómo esa economía popular sólo requería una confianza, una oportunidad y se destrababan las capacidades de las comunidades.

Por supuesto, había una gran cantidad de preocupaciones y miedos desde la institucionalidad respecto que esto podría generar pérdida de recursos y una cantidad de miedos de toda índole. Desde nuestro punto de vista este no era el tema central, el tema central era la confianza en la comunidad y mantener apoyo y asesoría a las organizaciones. Las comunidades lo único que necesitaban era un apoyo para poder manejar sus cuentas y entregar sus informes. Y es importante ayudar a que las comunidades ganen experiencia. Efectivamente las comunidades lo lograron básicamente porque tenían el interés de que esto funcionara.

AMC: ¿Qué problemas se presentaron en esta política de llevar adelante Ollas Comunitarias a través de Alianzas Público Populares?

JP: En primera instancia las Alianzas no estaban reglamentadas ni tampoco el mismo programa de las Ollas. Así que debimos paralelamente formular un marco legal para poder contratar y reglamentar dicho marco, estructurar el programa y al mismo tiempo atender la situación en las regiones -de manera inmediata- porque efectivamente la gente estaba damnificada y necesitaba comida, esto no daba espera.

En ese sentido montar Ollas Comunitarias fue lo más expedito.

Se debe llamar la atención sobre la voluntad política y el compromiso del Presidente, permanente, en este proceso. El presidente estuvo minuto a minuto en el proceso de las Ollas Comunitarias y lo que buscábamos era contratar la primer Olla Comunitaria. El mismo presidente asistió con nosotros como UNGRD a la inauguración de la primera Olla Comunitaria en el municipio de Magangué.

Para llegar a esto fue necesario, como les mencionaba, resolver una serie de cuestiones jurídicas. Los asesores jurídicos siempre estaban atentos a lograr encontrar la figura de la Alianza Público Popular. Se creó ese marco por medio de una resolución que daba vida jurídica a las Alianzas dentro de la UNGRD como parte de la Ayuda Humanitaria de Emergencia.

Por supuesto, hay un marco de competencias, no podíamos ir más allá de las competencias legales de la Unidad (de gestión de riesgos) por ello siempre tenía que estar asociado a la atención de damnificados. Por supuesto, lo que se pretendía era que esta estructura sirviera posteriormente de base para el programa Hambre Cero.

Otro reto fue la definición de los recursos para implementar las Ollas. Es decir, realizar el análisis para saber cuál era el monto a asignar a cada Olla, cuál era el valor de cada ración y definir la ración nutricionalmente. Si bien las raciones estaban definidas para la atención de emergencias, estas solo contenían alimentos no perecederos.

Así que se estableció la ración, el balance, las cantidades de cada grupo de alimentos (las necesidades de refrigeración, transportes, preparación, gestión, distribución entre otras) y se convirtió esto a un valor de cada ración de modo que se pudiera definir cuánto asignar a cada olla comunitaria. Del mismo modo fue necesario definir por cuánto tiempo se asignarían los recursos y cuántas comidas por cada olla, lo que dependía de la condición particular de cada comunidad afectada.

Se solicitó a las comunidades que evaluaran cuál era su capacidad, cuantas comidas podían ofrecer. Esto se relacionó con las necesidades -básicamente de los centros poblados de las zonas rurales- y de esa manera se definían las cantidades.

Los valores de cada ración cambiaban de una zona a otra, considerando las relaciones de distancia a las zonas de adquisición de los productos ya que no todos los productos necesarios se podían adquirir localmente.

Con esta información la organización presentaba una propuesta y a partir de aquí firmábamos la Alianza Público Popular.

Junto con esto debíamos -como UNGRD- garantizar la organización necesaria por parte de la comunidad para que esta respondiera por la administración. Para esto se conformó un equipo de profesionales de la Entidad encargado de acompañar el proceso, para apoyar en temas administrativos, informes y demás para garantizar que el proceso no tuviera complicaciones.

También incluimos una persona que acompañara la constitución de veedurías ciudadanas con el fin de blindar el proceso.

Todo lo anterior nos facilitaba tener el control de los recursos.

Ahora bien, se presentó una situación que debíamos resolver: Ninguna de las organizaciones comunitarias contaban con un capital para poder empezar. En este sentido debíamos darles un valor anticipado para que sobre eso pudiesen empezar a ejecutar.

AMC: ¿Cómo se resolvió esta situación?

JP. Se resolvió dar un valor anticipado que se amortizaba con las siguientes cuentas como igualmente se hace en contratos de obra o en otro tipo de proyectos, de tal suerte que eso les permitiera a las organizaciones contar con un capital inicial para arrancar con la Olla Comunitaria. Este paso es muy importante, se debe resolver, puesto que de otro modo las organizaciones comunitarias no pueden iniciar en la prestación de servicios. El hecho de que esto no se haya resuelto en el programa de Caminos Comunitarios para La Paz tiene en líos dicho programa porque a las organizaciones o no pueden o se les dificulta arrancar.

AMC: ¿Qué otras cuestiones fue necesario resolver para implementar las Ollas?

JP. Fue necesario resolver con las organizaciones los requisitos que no se pueden pasar por alto para formalizar el contrato. Se establecieron como necesarios que existiera una representación legal, que la organización estuviera formalmente constituida y que esta tuviera una cuenta bancaria asociada a la persona jurídica. Sin esto no era posible iniciar el funcionamiento.

Era necesario que las organizaciones tuvieran el RUT por ejemplo, aquí se trabajó de la mano con el ministerio del Interior para acompañar a las JAC para que obtuvieran su RUT.

Esto me daba la tranquilidad como ordenador del gasto y representante legal de la Unidad (Nacional de Gestión de Riesgos) y persona que iba a autorizar el giro de los recursos, que teníamos un proceso ya estructurado. Eso sí, hecho a la carrera, a marchas forzadas por la misma necesidad de responder a la situación que era apremiante.

Así fue que empezamos a trabajar tanto el equipo de la UNGRD como las comunidades, estructurando el proyecto sobre la marcha.

En terreno ya empezamos a ver que era posible organizar la cuestión de proveedores, así que sacamos por otro lado otra resolución, la de las Cosechas, para garantizar la compra de cosechas y poder avanzar también en este sentido. Esto iba enfocado a fortalecer una base social que más adelante, en el programa de Hambre Cero lograra una solución más estructural, sin embargo este programa de Cosechas específicamente iba enfocado a resolver el tema coyuntural, aunque como explico, con vistas a fortalecer una solución de largo plazo.

AMC: Llegados a este punto ¿qué opina de la figura de Alianzas Público Populares?

JP:Creo que la Alianza público Popular es la mejor alternativa para poder avanzar en el fortalecimiento de la economía popular y lo que veo allí es que la confianza en las organizaciones de base es muy importante. La voluntad política está.

AMC: Qué cree que hace falta para que las Alianzas Público Populares tomen más relevancia.

JP: Falta cambiar la actitud del funcionario, es decir, si el funcionario quiere comprometerse con esto, tomar riesgos e incertidumbres. Yo como director tomé riesgos. Las incertidumbres se reducen aplicando los mecanismos correspondientes, los mecanismos existen y si no existen se crean según las necesidades para operar. En nuestro caso se fueron creando las bases de datos, los registros, las guías, los formatos, se constituyen el equipo humano que se requiere. Es un proceso nuevo y por eso requiere de actitud creativa, de voluntad y de un equipo de trabajo comprometido. En nuestro caso el equipo que se conformó sabía que este programa debía llevarse a cabo y que se debían resolver las dificultades y no convertirlas en un lío o en un conflicto. 

En especial se conformó un equipo que estaba dedicado de lleno a sacar adelante el proyecto, que no solo se fijaba en las dificultades sino en todas las posibilidades y aspectos creativos que las mismas comunidades inventaron o reinventaron y que se tomaban y se aplicaban en otras partes permitiendo el flujo del conocimiento. No solo hay líos hay cosas muy asombrosas en este programa.

AMC: ¿Cómo fue la experiencia de manejar un programa de un arraigo y una extensión tan localizada desde el nivel central, en Bogotá?

JP: Ese tema me preocupaba mucho, manejar esto desde el nivel central a nivel del territorio era complejo. La Unidad Nacional de Gestión de Riesgos no tiene oficinas regionales o locales. Hacerlo todo desde Bogotá era complicado sobre todo en el momento en que el programa empezó a extenderse en el país. Precisamente esas cosas se van resolviendo en una gestión pública que esté abierta a ajustar, a tomar riesgos y al mismo tiempo tomar los correctivos y medidas preventivas necesarias.

AMC: Qué decirle a esas voces que están promoviendo la idea que las Ollas Comunitarias y las Alianzas Público Populares no funcionan porque las comunidades son incapaces. Son esos mismos funcionarios que jamás toman ningún riesgo y claramente desprecian el poder popular.

JP: Creo que aquí se unen dos cosas. Por una parte es claro que no se valoran las organizaciones de base y eso ha sucedido en este caso -las ollas comunitarias- como sucede también en el área ambiental y sucede en muchos otros frentes, respecto a este tema de ¿Con quién contratar?

La tendencia es a preferir la organización más fuerte, con mayor músculo y capacidad financiera y administrativa/operativa para que ejecute, es decir, un operador, en desmedro de las organizaciones de base que al final de cuentas terminan siendo los verdaderos ejecutores de los proyectos.

Entonces el funcionario tradicional lo que se plantea es que contratar con una organización de base -que es más débil- implica más riesgos, entonces toma el camino fácil y prefiere un operador que tenga la capacidad financiera, administrativa mayor para que le responda lo que lleva a terminar contratando a esa ONG grande que ejecuta las cuestiones ambientales o esa organización grande operaria que al fin de cuentas termina subcontratando a otros.

Esto sucede incluso con las Cooperativas que han logrado mucha más capacidad hoy en día que las mismas organizaciones de base. Esto lleva a que la organización de base se convierta en un subcontratista del contratista mas grande.

Esto es también la costumbre de la contratación de grandes obras. El funcionario contrata  al que tenga la mayor capacidad financiera, lo que lleva a que sean los bancos los contratistas de las grandes obras, pues lo que pesa más es quien tiene la capacidad financiera.

AMC: ¿Y por qué se prefiere al que tenga mayor capacidad financiera?

JP: Básicamente porque el funcionario trata de llevar al mínimo sus riesgos y que garantice que si hay una demanda se tiene a quién embargarle unas cuentas o quien le responda económicamente.

Esta es una valoración equivocada puesto que si yo reparto los recursos y no los acumulo, si se realiza la actividad adecuadamente, a cada organización de base se entregará un recurso de acuerdo con su capacidad, así el riesgo se reduce y la organización responderá. La confianza en la organización de base no es ciega, esto tiene que ver con la valoración respecto que esta tiene cómo responder de acuerdo con su capacidad, no en términos financieros sino en capacidad de ejecución, en su capacidad de organización, en términos operativos, de resultados y de tiempos como efectivamente sucedió en las Ollas Comunitarias.

Mientras que contratar a un operador grande como una Cooperativa -que es lo que se está haciendo en este momento- los resultados van a demorar más porque esta a su vez debe subcontratar a una organización de base que le ejecute. Esto es aumento de tiempos y de costos.

Con las organizaciones de base tenemos reducción de costos y resultados mucho más rápidos.

De hecho se debería estar pensando en el producto que se entrega, no en sus riesgos. El funcionario está pensando en sus riesgos y no en los resultados. Si el objetivo es que la gente coma en el menor tiempo posible pues el mecanismo más eficaz es ir directo a la base que lleva a cabo la actividad.

Si el funcionario está preocupado por los riesgos debería revisar las Ollas comunitarias que se iniciaron, en ninguna de ellas se presentó un problema de manejo de recursos. Por el contrario, lo que se puede mostrar hoy es que las organizaciones atendieron muchas más personas de las que estaban comprometidas en la Alianza Público Popular, se mejoraron las condiciones nutricionales y de salud de muchas de estas personas y en su dignidad porque las comunidades hacen parte del proceso.

El concepto de “damnificado” es incluso peyorativo. Entonces como Estado le llamamos damnificado y lo evacuamos en una carpa sobre la vía, a la espera de recibir un mercado en una caja, convirtiendo al Estado en algo que no debería ser en el contexto de atención de desastres, como una más de todas las organizaciones que entregan mercados así como llegan miles de ONGs del sector privado entregando mercados en cajitas. Que la UNGRD llegue al mismo nivel de todas las ONGs entregando mercados en cajitas no está bien, puesto que es la responsable como Estado, de la política pública de gestión de riesgos y transformar la situación de los “damnificados” para que se encuentre una solución estructural.

Esto había empezado a cambiar, sin embargo en este momento se ha regresado al mismo esquema (de la entrega de la cajita).

Lo que yo he concluido a partir de la experiencia es que lograr soluciones definitivas tiene como una variable primordial que la población esté organizada. La población al estar dispersa y desorganizada no tiene posibilidades de incidencia. Una comunidad organizada alrededor de -por ejemplo- la Olla comunitaria implica que iba a estar activa, exigiendo que se resolviera el problema y aportando también en las soluciones. Que se resuelva la cuestión de su reubicación, de sus vías de los problemas que se hubieran generado por la emergencia.

Me duele muchísimo que se haya perdido esta oportunidad de generar base social en la Gestión de Riesgo de Desastres. En la Gestión de Riesgo de desastres no hay base social. En lo ambiental están los ambientalistas por ejemplo, sin embargo en la gestión de riesgos de desastres da la impresión que prefieren mantener a las personas aisladas, segregadas, separadas de la gestión, lo que hace fácil hoy entregar soluciones a afectados de hace diez años o más.

Eso lo viví en Rosas, Cauca. Allí, corriendo a atender a quienes fueron afectados en nuestro gobierno y resulta que al llegar allí me doy cuenta que el problema más grave no eran ellos sino los que habían sido afectados en el 2019 e ¡incluso había gente afectada desde 2011!

Esa gente estaba dispersa, si la gente estuviera concentrada y organizada hubiera sido diferente. Y la Olla Comunitaria permite eso, permite generar procesos de transformación social y territorial.

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